专家解读文章之二 | 深入开展“十五五”碳达峰行动厚植高质量发展绿色底色

发布时间：

2026-07-14 14:40

近日，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），对“十五五”碳达峰行动作出系统部署，明确了目标要求和任务举措，对确保如期实现碳达峰目标、厚植高质量发展绿色底色具有重要意义。

一、深刻认识《行动方案》的重要意义

（一）《行动方案》是如期实现2030年前碳达峰目标的路线图。“十五五”时期是碳达峰的关键期、攻坚期，既要完成2030年国家自主贡献目标，也要为“十六五”碳排放总量稳步下降打下坚实基础。《行动方案》立足“双碳”战略整体推进节奏，紧紧把握“十五五”时期能源结构转型、产业结构升级的阶段性特征，提出了碳达峰工作主要目标，明确了各重点领域绿色低碳发展具体要求，部署了一系列碳达峰重大工程，明确了碳达峰整体实施路径，确保碳达峰工作稳步落地、有序推进。

（二）《行动方案》是有效落实碳达峰碳中和综合评价考核的施工图。今年上半年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，设置了控制指标、支撑指标，并要求各省级地区按照国家层面目标确定本地区目标。《行动方案》聚焦如期实现2030年前碳达峰目标，明确了非化石能源消费占比、单位GDP能耗下降、单位建筑面积碳排放下降等评价考核指标的国家层面目标，并对重点领域提出了风电光伏总装机容量、新能源汽车保有量占比、公共机构单位建筑面积能耗下降等支撑性目标要求。

（三）《行动方案》是全面实施碳排放双控制度的任务书。“十五五”时期，我国全面实行碳排放双控制度。《行动方案》落实“能”转“碳”相关工作部署，提出了“十五五”时期降碳重点任务，明确了各部门各领域目标责任，建立了以降碳为核心的政策支撑保障体系，将全方位重塑节能降碳管理模式、全面开启国家碳排放双控新篇章。

二、明确“十五五”碳达峰行动部署要求

《行动方案》立足经济社会发展全局，紧扣“十五五”时期能源转型与产业升级要求，结合行业领域重点工作，系统部署了22项重点任务、6项重大工程。

（一）聚焦重点，明确能源、产业、重点领域低碳转型要求。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。《行动方案》聚焦经济社会发展的重点领域和关键环节明确了降碳路径。一是加快能源结构调整优化。《行动方案》抓住能源转型这个“牛鼻子”，提出要进一步加大非化石能源供给，大力发展抽水蓄能和新型储能，积极发展绿电直供等新模式，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，强化能源消费绿色低碳导向，深入推进煤炭消费清洁替代，优化油气消费结构。二是推进产业绿色化低碳化。《行动方案》坚持管住增量、降低存量原则，提出推动产业结构绿色低碳转型，全面实施传统产业节能降碳改造，加快零碳园区和零碳工厂建设，推进算力设施绿色低碳转型，发挥循环经济助力降碳作用。三是深化重点领域绿色低碳转型。《行动方案》围绕建筑、交通、公共机构、生态碳汇等重点领域低碳发展要求，提出推进既有和新建建筑绿色低碳改造、建造，加大新能源汽车规模化应用，加大公共机构节能降碳改造力度，巩固提升生态系统碳汇能力，多措并举、统筹推动重点领域绿色低碳转型。

（二）加强保障，全面夯实碳达峰工作制度基础。碳达峰工作落实落地离不开健全完备的制度体系和支撑保障。《行动方案》从涉碳法律法规、标准、统计、科技、资金、价格等方面，进一步完善体制机制、强化工作要求、加大政策支持，为碳达峰目标顺利实现提供保障。《行动方案》强调，要加强法律法规体系建设和标准引领等工作，提出修订节约能源法、公共机构节能条例等，出台重点用能和碳排放单位管理办法，完善碳达峰碳中和标准体系。《行动方案》提出，要完善碳排放统计核算体系，建立重要数据动态监测预警制度，编制国家温室气体清单，加快建设国家温室气体排放因子数据库、碳足迹背景数据库等，着力提升碳排放统计核算基础能力。《行动方案》还要求强化科技支撑和人才培养，加大碳达峰工作相关资金支持，完善价格政策，加强市场化机制衔接协同，推动“有为政府”和“有效市场”双向发力。

（三）强化支撑，部署实施碳达峰行动重大工程。重大工程具备导向性强、带动性广、落地性实的突出优势，是撬动低碳技术规模化应用的关键抓手，也是落实“十五五”碳达峰目标任务的重要载体。《行动方案》坚持目标导向和问题导向，聚焦碳达峰工作重点难点，提出了省间电力互济、煤炭消费清洁替代、重点行业节能降碳、低碳零碳供热制冷和绿色照明、零碳运输走廊建设、碳达峰碳中和基础能力提升等六项重大工程。

三、扎实推进“十五五”碳达峰行动落实

为保障各项攻坚任务落地见效，《行动方案》践行正确政绩观，对“十五五”碳达峰行动的组织实施作出系统性部署，构建起层级清晰、权责明晰、协同高效的落实推进机制。

（一）凝聚部门合力。碳达峰工作涉及经济社会多领域、多行业、多环节，需要各部门锚定目标、同向发力。《行动方案》明确提出，国务院有关部门立足自身职能定位，完善政策举措，强化部署推进，加强组织保障，推动各项任务落实落细；国家发展改革委要加强统筹协调，及时跟踪调度，根据实际情况优化任务举措。

（二）压实地方责任。为压实省级地区党委和政府责任，《行动方案》提出，要科学有序开展综合评价考核，强化评价考核结果运用，完善激励约束机制。各省（自治区、直辖市）要制定省级“十五五”碳达峰行动方案，科学确定本地区目标任务。

（三）倡导全民行动。实现碳达峰需要全社会共同参与。《行动方案》要求，面向社会公众加大节能降碳宣传力度、健全激励机制和绿色产品供给，增强全民节约意识，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳主体责任，发挥龙头企业、链主企业优势带动产业链供应链协同绿色转型，强化中央企业先锋表率和示范引领作用，加快全社会形成绿色低碳生活方式。（作者：刘琼国家发展改革委节能降碳中心主任；王侃国家发展改革委节能降碳中心双碳处处长）

转自：国家发展改革委