包装垃圾越来越多，生态环境法典能解决什么？
发布时间：
2026-05-26 15:43
这是《零废无界》的第77篇原创
2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（2026年8月15日起施行)，标志着我国生态环境法律体系从分散立法走向系统整合。就包装领域而言，法典系统整合了《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》中的相关规定，为包装全链条治理提供了统一的上位法依据。
从相关内容上看，整体变化并不显著——绝大多数条款是对原有单行法的“平移+表述微调”，实质性突破主要体现在第九百七十七条，将强制回收责任主体从单一“生产企业”扩展为“生产、进口、销售企业”，为后续构建多方共担的回收体系奠定了法律基础。
立法的“步子”迈得谨慎，但包装废弃物增长的“步子”却未放缓。数据显示，我国城市生活垃圾中有30%至40%为包装废弃物[1]。大量包装使用一次后即被丢弃，形成巨大处置压力。另外，过度包装问题更是造成了资源的严重浪费，难回收、难降解等材料的大规模使用还会引发土壤污染、水体污染、微塑料扩散等深层次环境危害。项目团队近期对15款食品和化妆品进行过度包装送检后，发现1款产品包装空隙率超标，5款接近限值红线，印证过度包装问题仍普遍存在，凸显包装治理的紧迫性。
图1.某品牌巧克力礼盒食品与包装体积对比
监管职责
纳入污染防治专章
立足包装全生命周期治理，政府监管是贯穿各环节、兜底落地的保障力量。《生态环境法典》在这一环节做出了调整——将政府监管职责单独成条，并纳入“生活垃圾污染防治”专章，明确其污染防治属性，体现出对监管的立法重视。但这一部分仅为形式上的体系化调整，并未新增监管权力、明确责任清单或加严监管要求，实质提升有限。
生产端
整合分散责任条款，标准覆盖仍有空白
作为包装治理的起点，生产端是把控包装合规性、从源头减量的核心环节。包装是否过度、材质是否可回收、结构是否合理，源头生产与制造环节起到了决定性作用。根据《中国塑料包装可持续发展研究报告》，我国每年用于包装生产的塑料总量约为4500万吨，其中食品领域塑料包装占比43%，一次性购物袋等软包装占比11%，快递包装占比9%，服装包装占比8%，美妆及日化领域占比6%，其他领域占比24%[2]。塑料包装因其轻便、成本低廉而被广泛应用，但也因其应用广泛而分散、回收处置难度大，成为塑料污染治理中的难点和痛点。
图2.包装领域塑料消耗品类分布
在当前法规体系中，针对生产端产品及包装物的管控规范分散于《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》，前者侧重原则性要求，后者侧重强制性标准。《生态环境法典》第九百七十三条将散落的规定整合为统一条款，强化了“生产经营者”作为责任主体的核心地位；并将立法目的从防止“环境污染”扩展到“资源浪费和环境污染”，与循环经济、双碳目标进一步衔接。
然而，上述整合仅实现了生产端责任条款的体系化统一，并未触及生产端治理的核心痛点——当前限制商品过度包装的强制性国家标准主要针对食品、化妆品、生鲜食用农产品和快递等少数品类，覆盖范围存在明显空白。
中游流通
优化表述，约束力度仍不足
流通环节涉及电子商务、快递、外卖等新兴业态，这些行业既是包装物的主要使用者，又往往在原有产品包装之外进行二次包装。这种叠加式的包装方式，使得包装废弃物在数量上成倍增加。据报道，2023年快递包装废弃物已接近2000万吨，在北上广等特大城市，其增量甚至占到生活垃圾增量的93％以上[3]。
图3.一快递营业网点图片，图片来源于中国新闻网
对于这一环节，《生态环境法典》主要是对条文的表述进行了优化，直接删除了“优化物品包装”这一相对模糊的表述，直接聚焦“减少包装的使用”和“优先采用可重复使用、易回收利用的包装物”两个相对明确的要求。但是，“优先采用”仍属倡导性条款，缺乏强制性。
消费端
公民社会责任的倡导明确公民参与义务，
引导作用大于强制
政府监管、生产端和流通端的制度设计，最终都需要消费端的响应与配合才能形成闭环。《生态环境法典》新增第九百九十九条，明确要求公民增强绿色消费意识，主动减少使用一次性用品，自觉抵制过度包装。将“自觉抵制过度包装”上升为法律层面的公民义务。但该规定主要体现政策导向意义，未配套具体约束机制或责任后果，对消费行为的影响仍以倡导和引导为主。
回收端
扩容责任主体范围，但核心名录仍缺失
消费环节结束后，废弃的包装物能否进入回收循环系统，决定了其最终是成为“资源”还是“污染”。2024年我国废塑料回收率约为31%，与欧盟45%的水平尚有差距[4]。
图4.安徽省某回收企业实景
《生态环境法典》第九百七十七条整合并完善了《循环经济促进法》中生产者责任延伸制度的相关内容，将强制回收责任主体从单一“生产企业”扩展为“生产、进口、销售企业”，填补了进口和销售环节的责任空白，为后续构建多方共担回收体系奠定了核心法律基础。
然而，生产者责任延伸制度的落地需要配套强制回收名录。当前这一名录尚未发布，企业回收责任缺乏明确范围与量化标准，制度执行仍面临落地障碍。
法律责任
明确处罚主体范围，惩戒力度仍较弱
任何法律规则，若缺乏刚性的责任追究机制作为保障，最终都可能沦为“软规定”。显然，《生态环境法典》在这一环节的规定还存在局限。法典第一千二百二十四条沿用原法规的处罚标准，仅针对“未遵守过度包装强制标准”设置罚则，最高罚款10万元。对于大型快消企业而言，该处罚力度难以形成有效威慑。同时，未履行强制回收义务、未使用可重复包装、可回收利用包装等行为仍缺少明确法律责任。
从当前的执法实践来看，过度包装的行政处罚多以“责令改正”为主，罚款金额普遍偏低。例如，新疆某超市月饼礼盒空隙率达55.88%，仅被责令下架、未处罚款[5]；四川某食品公司生产销售包装空隙率不合格的月饼礼盒经责令改正后仍未整改，也仅被罚款6000元[6]。违法成本远低于过度包装带来的商业收益，“软规定”特征明显。
处罚范围过窄、惩戒力度偏弱，使得包装治理链条上多个环节的规范要求缺乏刚性保障，整体执法效能仍有较大提升空间。
总结
从分散立法到法典整合，《生态环境法典》在包装治理领域实现了体系化整合与法治化升级，将政府监管、生产经营、流通使用、公民消费与末端回收等环节规范纳入统一法律框架，为全链条治理提供了统一上位法依据。但总体来看，法典更多体现为对原有法律条文的整合，在治理强度、责任约束与执行机制方面的实质性提升仍较为有限。
下一阶段，建议相关部门以第九百七十七条的制度完善为抓手，尽快出台强制回收名录，将生产者责任延伸制度有效落地。同时，可采用更加多元的政策工具配套支撑包装治理体系，搭配差异化消费税、包装税、财政补贴、绿色认证、再生材料强制配额等工具，构建“法律约束+经济激励+市场机制+社会参与”的综合治理体系，推动包装治理从立法框架真正走向长效实效治理。
邱娟
零废无界创作者
垃圾发声办执笔员，别人以为我在捡垃圾，其实我在帮垃圾抢话筒。
主编：张静宁
总编：李颖
排版：乔亚楠
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[1]中华人民共和国中央人民政府网站，《治理过度包装有标准了》，2021年9月7日。https://www.gov.cn/zhengce/2021/09/07/content_5635787.htm.
[2]中国包装联合会，《特别关注|<中国塑料包装可持续发展研究报告>2025年3月28日正式发布》，2025年3月28日，https://www.cpf.org.cn/lianhe_detail/15.html.
[3]中国环境，《你扔的快递包装，最后去哪了？》，2025年10月27日，https://cenews.com.cn/news.html?aid=1748036.
[4]河南塑料网，《废塑料回收率仅30!预计2025年全国废塑料回收量将突破2000万吨》，2025年9月15日，http://www.xn--6krs9ipsny1g76y.com/NewsView.php?News_ID=558.
[5]新疆维吾尔自治区市场监督管理局（知识产权局），《自治区市场监管局公布6起商品过度包装专项法行动典型案例》，2025年11月26日，https://scjgj.xinjiang.gov.cn/xjaic/qjxx/202511/04ecf7265409496db5a1ddfb18b684a7.shtml.
[6]消费质量报，《泸州市市场监督管理局公布一批“春雷行动2026”典型案例》，2026年2月28日，https://cbgc.scol.com.cn/news/7327892.
附件1
