国家自主的关键力量：再生材料是欧盟原材料法案的重要支柱

关键原材料（Critical Raw Materials, CRM）泛指那些对经济安全、战略产业极为重要，但供应风险极高的资源。关键原材料的现有供应模式使得供应高度集中，在新冠疫情以及地缘政治风险叠加之下，全球主要经济体对原材料安全高度警觉。

欧盟委员会主席冯德莱恩在其2022年国情咨文演讲中宣布了《关键原材料法案》，呼吁通过实现关键原材料的多元化并确保其国内可持续供应，解决欧盟对进口关键原材料的依赖。欧盟在其《关键原材料法案》序言中坦言：“获取原材料对于欧盟经济和内部市场的运作至关重要¹”，而由于高度依赖外部供应，“供应中断的风险正在增加”。例如世界上用于电池的钴63%于刚果民主共和国开采；欧盟所需的镁97%来源于中国；100%用于永磁体的稀土元素在中国提炼；欧盟所需的硼酸盐98%来源于土耳其。

（1 见前言部分（1）：Access to raw materials is essential for the Union economy and the functioning of the internal market. There is a set of non-energy, non-agricultural raw materials that are considered to be critical due to their high economic importance and their exposure to high supply risk, often caused by a high concentration of supply from a few third countries. ）

欧盟委员会自2011年以来一直在评估原材料的关键性。此后，委员会每三年发布一次欧盟关键原材料清单的更新。2023年，委员会对87种材料的供应风险及其对欧盟经济的重要性进行了分析。现有《关键原材料法案》共包括9章49条和5个附件，9章分别为：总则、欧盟战略和关键原材料、强化欧盟原材料价值链、风险监控与减轻、可持续性、治理、授权与委员会程序、修正案、最终条款。5个附件分别为：战略性原材料、关键原材料、战略项目认定标准的评估、认证体系的标准、环境足迹。

《关键原材料法案》明确了以下三大支柱目标：1.增强自身供应能力：在开采、加工和回收各个环节设定具体产能基准（如2030年前，至少10%的战略材料在欧盟本土开采，40%在本地加工）；2.提高循环性与再生利用：到2030年，战略原材料至少25%的消费量来自回收；3.实现供应多元化：避免对单一国家的依赖，任何单一第三国供应比例不得超过65%。

《欧盟关键原材料法案》把“再生材料的开发与利用”提升到了重要位置，将循环利用视为供应链韧性的重要支柱。欧盟认识到：“预计未来几十年内，欧盟战略原材料消费中越来越多的部分可以通过二次原材料来满足”。

《关键原材料法案》确定了两份原材料清单（34种关键原材料和17种战略原材料），其中关键原材料清单包括所有战略原材料以及对整个欧盟经济具有高度重要性的其他原材料，即战略原材料是关键原材料的子集。

法案基于原材料经济重要性和供应风险度确定其是否为关键原材料，经济重要性和供应风险的计算由六项指标测量得出，分别是原材料的经济重要性（EI）、原材料经济重要性替代指数（SIEI）、原材料供应风险（SR）、原材料进口依赖度（IR）、原材料的赫芬达尔-赫希曼指数（HHIWGI）²与原材料供应风险替代指数（SISR）。经确定后的34种关键原材料清单如表1所示。

（2 赫芬达尔赫希曼指数（Herfindahl-Hirschman Index，简称HHI）是一种用来衡量市场集中度的指标，通常用于经济学、竞争政策以及反垄断法中。它反映了一个市场上各个公司相对于市场总规模的份额分布情况，用于评估市场的竞争或垄断程度。）

法案基于原材料对绿色和数字化转型以及国防和航空航天应用的相关性来确定其战略重要性：（a）以原材料作为投入的战略技术的数量；（b）制造相关战略技术所需的原材料数量；（c）相关战略技术的全球预期需求。经确定后的17种战略原材料清单如表2所示。

法案指出，应优先针对那些含有高比例关键原材料的废物流进行回收，例如：废旧电池（锂、钴、镍）、电子废弃物（稀土、钽、金、银）、报废车辆和风力发电设备（永磁体中的钕、镨、镝等）。特别是对于永磁体（Permanent Magnets），由于大多数永磁体含有关键原材料，如钕、镨、镝和铽、硼、钐、镍或钴，法规要求：生产商必须标明其产品中永磁体的存在、化学成分和位置；推动建立永磁体回收标准，并逐步设定最低再生材料含量要求。这一点极具战略意义，因为永磁体被广泛应用于各种产品中，其中风力涡轮机和电动汽车是最重要且增长最快的领域，但其他产品如磁共振成像设备、工业机器人、轻型交通工具、冷却发电机、热泵、电动机、工业电动泵、自动洗衣机、滚筒烘干机、微波炉、吸尘器和洗碗机等也含有大量可回收的永磁体。当永磁体包含在其他产品中时，也应包括在内。

法案设定了到2030年针对整体战略原材料（Strategic Raw Materials, SRMs）设定最低回收目标（至少25%的战略原材料消费量通过回收获得）的，而非对每种材料单独规定最低再生材料使用比例。但对于某些关键材料，如锂、镍和钴，欧盟在电池法案中设定了具体的回收利用要求：自2031年起，所有入盟电池必须含有特定再生材料（RMs）的最低比例要求（即再生材料占比目标，RC），其来源可包括电池制造废料或消费后废弃物（不限于电池）。具体而言，锂（Li）、镍（Ni）的RC目标在2031年分别为6%和16%，至2036年分别提升至12%和26%；钴（Co）的RC目标在2031年为16%，2036年升至26%。铅金属的RC目标则维持在2031年和2036年均为85%。这些比例将作为产品设计、制造、投放市场的合规门槛，并有望纳入绿色公共采购标准及战略项目支持条件之中。企业若无法满足最低回收含量要求，未来可能面临市场准入限制或失去政策激励。此外，最低再生含量指标还将与欧盟层面建设的原材料信息平台相结合，企业需定期上传回收利用数据，以接受评估和核查。这一做法不仅强化了监管可执行性，也将促进成员国在回收体系建设、技术投资和数据追溯方面的投入。为了确保回收材料的质量和可持续性，法案要求建立可信赖的认证体系，对回收材料进行独立第三方认证。开发环境足迹测算体系，要求关键原材料（包括再生材料）标明环境影响等级，为欧盟实现2030年“25%回收目标”提供了制度保障。

关键原材料法案下一步的实施，主要是由欧盟层面统筹协调，各成员国具体执行与配合。

欧盟层面设立或指定“关键原材料委员会”，由欧盟委员会主导，各成员国派代表参与。委员会负责协调政策执行、监督战略目标落实、指导成员国行动、评估战略项目。每个国家需设立一个“国家主管机构”作为法案在该国的实施主责部门。法案要求2025年内各成员国需设立主管机构并提交国家战略草案。

欧盟委员会将推动数据平台和信息共享机制建设，建设原材料供应链透明化平台，包括地质信息与资源潜力图、企业供应链风险上报系统、国家资源政策数据库。成员国和企业需定期上传数据（尤其涉及战略原材料的进口来源、回收量、供应风险等），以供欧盟进行统一监测与预警，根据法案要求，2026年欧盟层面数据平台上线，将首次评估供应链韧性。

欧盟将通过每两年一次的周期评估落实强制性目标与监管，检查各国是否实现了2030年目标³；若未达标，欧盟将整改通知，甚至建议成员国采取“纠正措施”；未来有可能进一步设置配额、激励或惩罚措施（例如环保或采购标准调整）来督促执行。2028年前，欧盟将初步验收关键项目进展，评估成员国目标推进情况。

（3 目标为：（i）联盟的开采能力能够开采出生产至少占联盟战略原材料年消费量10%所需的矿石、矿物或精矿，但须在联盟储量允许的范围内；(ii) 包括所有中间加工步骤在内的联盟加工能力，能够生产联盟战略原材料年消耗量的至少40%；(iii) 欧盟的回收能力，包括所有中间回收步骤，能够生产出欧盟每年战略原材料消费量的至少25%，并且能够从废物中回收大量每种战略原材料；）

再生材料之所以在欧盟《关键原材料法案》中得到如此高位安排，具有多重原因。首先，再生材料应用可以保障国家供应安全性。回收体系属于内部可控系统，不受海外矿业地缘冲突、出口禁令等影响，可以显著降低供应中断风险。其次，再生材料应用满足环境可持续性。与新开采相比，再生材料大幅减少能耗和碳排放，符合《欧洲绿色协议》的碳中和目标。第三，再生材料应用可以建立经济韧性。建立本地化再生材料产业链，可创造新就业、促进技术创新，减少对全球价格波动的敏感性。最后，再生材料应用规则制定权的归属影响资源争夺中的国际话语权。通过建立高标准的再生材料认证体系与环境足迹规则，欧盟可以在全球资源治理中确立规则制定者地位。法案指出“通过增强回收能力并提高资源效率，联盟可在国际竞争中确立有利地位。”因此，推动再生材料发展，不只是一个经济选择、环境选择，更是欧盟在新一轮全球竞争中的必然行动。下一步我方应：

欧盟关键原材料法案虽由欧盟委员会统一制定，但其真正影响力将随着成员国层面政策和监管工具的逐步明确而显现。这意味着，从原材料的采掘、加工、回收，到成品出口的整个链条，都将被置于更加严格的监管之下。特别是对于依赖出口欧盟市场的中国企业而言，该法案可能形成实质性的“绿色非关税壁垒”。未来，涉及战略原材料的产品在出口欧盟时，需满足再生含量最低比例、追溯信息完整性、供应链环境影响等方面的新要求。因此，中国企业和相关政府部门应尽快建立应对机制，重点包括：建立覆盖回收、加工、供应等环节的可追溯系统；推动与欧盟审查机制互认的认证程序；系统评估哪些出口产品将面临高风险，并开展前置合规准备。只有前瞻性跟踪与响应，才能有效降低由政策变化引发的出口中断或成本上升风险。

欧盟关键原材料法案并非孤立出台，它与《电池法案》、《报废车辆指令》、《生态设计指令》、产品数字护照（DPP）等构成了一个相互衔接的制度网络。以《电池法案》为例，已明确自2026年起，电池需标注碳足迹、原材料来源及回收比例，到2027年起实施再生材料最低含量要求。这些法规共同推动企业实现从“材料选择—产品制造—回收再生”的闭环管理。中国相关企业和政策制定机构应尽快开展法规协同趋势研究，识别关键法规之间的指标交叉、信息要求共性与评估方法重合点，推动与欧盟在定义术语、技术标准、数据平台等方面开展机制性对接，逐步建立双边互认框架。这不仅有助于提升对欧贸易的便利性，也有助于中国成为全球绿色产业规则的重要参与者。

在再生材料利用、数字追溯体系建设、供应链环境绩效管理等方面，中国具备一定的产业实践基础。但在欧盟主导的绿色制度重构中，如果不能有针对性地介入关键领域，中国的产业话语权将受到限制。当前，欧盟法案在“如何界定高价值再生材料”“数据上传标准与频次”“回收目标评估方法”“碳足迹计算方式”等方面仍存在技术细节空白，为中国提供了积极参与的窗口期。建议中国政府和行业协会鼓励科研机构、平台型企业、有出口能力的龙头企业，围绕再生材料追溯、生命周期评价、数字标签架构、数据互通机制等重点方向，参与欧盟公开征求意见、标准共建、平台试点等合作项目，逐步在具体规则制定中占据“制度技术贡献者”角色，从而提升我国在全球关键原材料可持续治理体系中的制度影响力和产业主动性。

再生材料不仅是资源循环利用的重要支撑，更正在成为各国确保战略自主、重塑供应链韧性的重要抓手。这一趋势将深刻重构国际贸易技术门槛与企业合规路径。对于中国而言，应立足当前，系统回应欧盟新规带来的出口合规挑战，同时依托数据基础和产业集聚优势，在再生材料追溯、标准共建和平台对接等关键领域确立比较优势，真正把握全球资源治理体系重塑的主动权，推动我国再生材料产业在国际绿色供应链中实现从量的参与到质的跃升，为“双循环”战略和产业高质量发展提供坚实支撑。

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